진주문화관광재단의 성공 정착을 위한 제언

'행정은 지원하되, 간섭하지 말라'

전국적으로 문화(관광) 재단의 수는 2020년 현재 광역·기초자치단체를 포함해 90여 개에 이른다. 경남지역의 경우에도 김해시를 비롯해 사천시 등 대부분의 지자체들이 재단을 설립해 운영하고 있다. 진주시의 경우에는 타 지자체에 비해 상당히 늦은 편이다. 

재단 설립이 늦은 것은 안타까운 일이지만, 타 지자체의 재단 운영과 성과 비교 분석을 통해 진주형 문화 관광재단의 성공적인 정착에 도움을 받을 수 있다는 점은 그나마 다행스런 일이다. 

진주문화관광재단의 성공적인 정착을 위해서는 수많은 난관을 넘어야 한다. 그러기 위해서는 전국의 재단들이 안고 있는 문제점들에 대한 철저한 분석과 대안 마련이 선행되어야 함은 물론이다. 

지역의 문화재단은 민법에 의해 설립된다. 실질적으로 공공재원을 사용하지만 재단 소속 행정기관과의 밀접한 연계성을 지니고 있다. 조례나 규칙으로 공무원 파견을 규정하고 있으며, 업무적으로 행정과 재단은 파트너십을 이루어야 한다.

행정은 지원하되, 간섭하지 말라 

지역의 문화재단은 독자적인 정책 방향 수립과 실행 부분에 있어서 지방자치단체나 지자체장의 행정적 간섭 혹은 참여에 있어서 독립적이고 자율적으로 운영되기 어려운 구조를 갖고 있다. 따라서 필연적으로 지자체와의 원활한 의사소통이나 인식공유 등의 어려움이 상존하고 있다.

구체적으로 재단에 파견된 행정인력과의 파트너십을 만들어 내는 일도 어렵다. 더불어 순환보직제에 의한 업무나 관계의 지속성이 보장되지 않는 부분은 재단의 원활한 운영에 큰 걸림돌로 작용하고 있다. 이른바 성과주의적 접근에 따른 행정개입은 재단의 독립성과 자율성을 침해하는 가장 중요한 원인이 되고 있다. 특히 지역문화 발전을 토대로 한 지역경제 활성화 등의 슬로건과 문화권력 차원의 의지가 반영될 경우, 재단의 올바른 운영을 통한 성공적인 정착은 기대하기 어렵다. ‘행정은 지원하되, 간섭하지 말라.’

전국의 문화재단에서 통용되는 불문율이다. 이러한 불문율을 제대로 지키지 않으면서 성공적인 정착을 이룬 재단은 찾아보기 어렵다는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다.

진주문화관광재단의 경우에도 설립 초기 재단의 안정적인 정착을 위해서는 행정인력 파견의 필요성을 강조하고 있다. 실제로 조직과 인력 운용계획에도 연차적으로 행정인력의 파견은 증가할 것으로 보인다. 결국 문제는 행정기관과 재단의 관계 형성이다. 재단이 독립성과 자율성을 갖되, 행정은 이를 침해하지 않는 범위 내의 지원체계가 구축된다면 재단의 미래는 밝을 것이다. 그리고 행정과 재단은 전적으로 신뢰해야 한다. 행정이 재단을 믿지 못하고, 재단이 행정을 신뢰하지 못한다면 재단은 결코 성공적인 정착의 길을 걸을 수 없다. 전국의 수많은 재단들이 안고 있는 행정과 재단의 파트너십 정착을 위한 철저한 대안을 마련해야 한다. 그렇지 않으면 진주문화관광재단 역시 똑같은 길을 걸을 수밖에 없을 것이다. 

진주 축제의 자율성과 독립성 보장

진주문화관광재단의 대상사업 검토에 있어 지역축제와의 역할분담 문제는 명확하게 구분되어야 한다. 우선 시가 추진하는 재단의 축제 분야 역할분담 방안 추진에 있어 가장 중요한 것은 진주 축제의 자율성과 독립성 보장 이다.

재단은 축제 분야에 있어 봄 축제인 진주논개제는 진주 문화관광재단에 이관하는 한편, 진주남강유등축제·개천예술제·코리아드라마페스티벌 등 3대 축제에 대해서는 단계별로 행정과 축제 주최 단체 간의 역할을 구분하겠다는 입장이다. 1단계로는 진주 축제 홍보 마케팅 및 교통·안전 지원 역할을 담당하고, 2단계로는 국내외 네트워크 구축을 포함한 축제 전략 기획 및 지원을 추진하겠다는 것이다. 

진주문화관광재단의 조직 기구상으로 보면 관광진흥본부가 그 역할을 할 것으로 예상된다. 관광진흥본부에는 관광축제기획팀과 축제운영팀이 있고, 2022년에는 관광마케팅팀, 2023년에는 관광상품개발팀이 만들어져 진주 축제 전반에 대한 업무를 추진할 것으로 보인다.

문제의 핵심은 기존 축제 주최단체들에 대한 독립성과 자율성의 침해 문제이다. 현재 진주시가 지역 축제에 대해 지원의 범위를 넘어 간섭과 독선적인 행정 집행을 하고 있다는 지역사회의 지적을 해소하는 데 전력을 기울여야 한다.

이는 축제 관련 업무를 집행하는 관광진흥본부와 관련 팀들의 독립성과 자율성과도 상당한 관계가 있다. 재단에 독립성과 자율성이 보장되지 않는다면, 축제 주최와의 파트너십은 기대하기 어렵다. 오히려 옥상옥을 만들어 행정의 간섭이 더욱 심화되는 결과를 초래할 것이 뻔하다.

특히 지역의 축제 관련체와의 역할분담 문제는 향후 지역 축제의 성패를 가늠하는 척도가 될 수도 있다는 점을 유념해야 한다. 이른바 행정-재단-축제단체 간의 파트너십 문제이다.

진주남강유등축제의 경우, 40년을 훌쩍 뛰어넘는 역사와 전통을 가진 진주문화예술재단이 엄연히 존재하고 있는 상황에서 재단의 축제 관련 행정이 과연 제 역할을 찾아서 해낼 수 있는지에 대한 판단이 필요 하다. 20년 동안 개최해 온 진주남강유등축제의 경험과 노하우를 뛰어넘을 수 있는 재단의 정책 집행능력을 기대하기는 어렵다. 결국 행정-재단-축제라는 연결고리 형성이 과거의 행정의 간섭을 더욱 심화시키는 결론을 낳을 것이라는 우려가 매우 높다는 지적에서 자유로울 수 없는 것이다.

개천예술제의 경우도 마찬가지이다. 70년의 역사를 지닌 개천예술제를 개최하고 있는 (사)한국예총 진주 지회와의 역할분담의 문제는 더욱 심각하다. 개천예술제는 축제라기보다는 문화예술행사에 가깝다. 따라서 개천예술제를 구성하고 있는 문화예술계와의 적절한 역할분담 문제는 매우 신중하게 접근해야 한다.

일각에서 제기되고 있는 진주지역 축제재단의 진주문화관광재단으로의 흡수 문제도 미리 방향을 설정해 두어야 한다. 현재 진주시는 진주남강유등축제를 비롯한 지역축제에 지원하는 예산을 무기로 축제의 독립성과 자율성을 침해하고 있다는 지적에서 자유로울 수 없다. 더군다나 최근의 진주시 축제행정은 ‘갑질, 월권, 인격모독’ 등의 단어로 표현할 수 있을 만큼 지원이 아닌 간섭에 치우치고 있다. 더군다나 현재 지역의 축제단체들이 겪고 있는 안정적인 축제 운영을 위한 운영비 확보의 목줄을 쥐고 있는 진주시의 행보도 관심이 집중되고 있다. 

축제 운영비를 빌미로 축제에 대한 갑질과 월권 등의 행정 간섭이 지속된다면 진주문화관광재단이 설립 되고, 축제 정책 관련 전문팀이 구성된다 하더라도 지역축제의 지속가능한 발전은 담보하기 어렵다. 더욱 큰 문제는 진주문화관광재단 설립 이후에도 지역축제의 발전은 여전히 기대하기 어렵다는 점이다. 

지역축제에 대한 재정적 지원을 기초로 축제 재단 운영의 독립성과 축제 개최 자율성을 보장하지 않는다면 진주문화관광재단은 지역 축제의 옥상옥에 불과한 반쪽짜리 재단의 대명사로 남겨질 것이다. 

전문성 갖춘 대표이사 영입

진주문화관광재단의 성공적인 정착을 위해서는 재단을 총괄하는 대표이사의 영입이 가장 중요하다. 재단의 대표이사는 탁월한 리더십이 있어야 함은 물론이고 재단 운영과 경영에 전문성이 있어야 한다.

대표이사는 재단의 정체성을 지키고 지역의 문화예술 자원을 지역문화 진흥의 발판으로 삼도록 조정하는 임무가 있다. 대표이사를 비롯한 임직원의 리더십에서 이 모든 것이 갖추어진다는 사실을 명심해야 한다.

특히 재단의 대표이사는 예술의 사회적 가치에 대한 확고한 신념을 보유해야 한다. 문화행정은 물론 문화행정경영, 문화사회학 등의 소양 겸비와 탁월한 행정 협상력과 소통 기술을 지닌 리더십을 통해 행정으로부터의 재단의 독립성과 자율성을 지켜내야 한다.

진주문화관광재단 설립에 따른 시민공청회에서 제기된 이른바 정부 공모사업 유치 적격자 채용 주장은 상당한 문제점이 있다. 정부의 각종 공모사업을 유치하는 것이 진주문화관광재단의 주요 임무인 것은 사실이지만 재단의 전부가 되어서는 안 된다.

임석 강진군문화관광재단 대표이사는 ‘재단이 규모의 경제에 부응하는 직접적인 효과를 창출한다는 기대를 하기보다는 문화와 관광이 어우러진 정책개발을 통한 간접효과를 기대하는 것이 옳다’고 말했다.

더불어 ‘대표이사는 행정과 재단이 갑을관계가 되지 않도록 노력해야 한다. 재단이 충분한 자율성과 독립성을 보장받도록 노력해야만 재단의 성공을 기대할 수 있다’라고 주장했다. 

전문인력 채용과 일자리 창출

진주문화관광재단의 성공적인 운영에 필요한 선결요건은 ‘문화예술경영, 행정전문인력 확충’이다. 현 재단의 조직과 기구의 원활한 운영을 위해서는 재단의 전문성을 높일 수 있는 전문인력의 확충이 가장 중요하다.

진주시는 재단의 인력 확보에 있어 전문성과 공정성을 갖춘 인재의 영입에 초점을 맞추고 있다. 더불어 공개채용으로 인한 채용잡음도 없애겠다는 계획을 밝히기도 했다. 문제는 인력 채용에 있어서 지역인재 채용의 문제에 대해 심각하게 고민해야 한다. 과연 재단 운영과 경영에 전문성을 갖춘 인재가 지역에 충분히 있는가에 대해 파악해야 한다는 것이다. 

전문성을 갖춘 인재의 영입을 우선적으로 할 경우, 지역인재 채용 문제에 대한 지역사회의 날카로운 지적을 면하기 어려울 것이다. 지역 일자리 창출이라는 측면에서 재단의 인력채용 문제는 양날의 칼이라는 점을 인식하고 대안 마련에 나서야 할 것이다.

재단의 적정 규모와 인건비

진주문화관광재단의 연간 인건비 총액은 2021년 11억 1,000만 원에서 2022년 24억9,500만 원, 2023년 35억2,700만 원, 2024년 35억9,000만 원, 2025년 36억5,500만 원이 소요될 것으로 예상되고 있다. 여기에 경상비 총액은 2021년 2억1,400만 원, 2022년 4억8,200만 원, 2023년 6억8,100만 원, 2024년 6억9,300만 원, 2025년 7억600만 원이다. 

재단의 단계별 인력 수요 분석을 보면 2021년 일반직 24명, 시설직 3명, 파견 9명 등 36명 규모이다. 2022년에는 일반직 26명, 시설직 16명, 파견 10명 등 52명 규모이며, 2023년에는 일반직 18명 등을 포함한 전체 106명 규모가 될 것으로 예상된다.

타당성 조사에 따른 추정치이긴 하지만 진주문화관광재단의 인력과 이에 따른 인건비와 경상비의 규모에 대한 지역사회의 여론은 그리 좋은 편이 아니다. 일단 재단의 사업규모에 따른 인력과 예산규모는 이해하더라도 출범 초기 3년 동안 투입되는 예산규모에 따른 효과의 적정성 예측이 비례하지 못하다는 전망이 우세한 것이다.

실제로 전라북도문화관광재단의 경우를 보면 알 수 있다. 전라북도의회는 전라북도문화관광재단에 대해 다음과 같이 지적했다. 출범 첫해인 지난 2016년 19명이던 직원 수가 35명으로 증가했고, 출연금 역시 15억 원에서 26억 원으로 늘었다. 문제는 인력과 예산을 견주어 볼 때 여전히 자리를 잡지 못하고 있다는 것이다.

더군다나 전라북도문화관광재단은 자체사업을 하기보다는 ‘전라북도 사업을 대행하는 반쪽짜리 하청업체’로 전락했다. 재단이 전라북도의 사업을 위탁받아 처리하기에 바쁘다는 것이다. 전라북도문화관광재단은 독립성과 자율성을 확보하지 못했고, 행정기관과의 파트너십 관계가 아닌 하청업체로 전락하는 실패한 재단이 걷는 길을 그대로 답습하고 있다는 지적이다.

이 같은 사례에 비추어 볼 때 진주문화관광재단의 경우, 방만한 조직과 인력운용에만 기댈 것이 아니라 실질적으로 성과를 낼 수 있는 비전의 설정과 그에 걸맞은 인력운용 체계를 만들어 내는 것이 시급한 일이 될 것으로 보인다.

유사 기관 기능중복과 비금전적 편익 비중

진주문화관광재단의 설립 필요성은 다양한 분야에서 인정된다. 지역문화예술 진흥은 물론 문화환경 취약지역 지원 및 문화복지 시책 개발 등으로 주민복리 증진과 지역경제 활성화 등이 인정된 것이다.

다만 문화 관련 유사 기관과의 기능중복 해소를 위해서 는 중장기적인 조정 계획의 수립이 필요하다. 더불어 관계 기관의 의견 수렴과 조율을 통해 합리적인 역할 분담 방안을 제시하는 등 재단의 운영방향 설정을 통해 신중한 조직의 설립이 필요하다.

재단 설립 타당성 검토 사항 가운데 경제성 분석의 경우, 시설운영 수입 등 금전적 편익 외에 부가가치 증대 효과 등 비금전적 편익 비중이 큰 것으로 나타났다. 따라서 실제적인 수익 창출 및 지속가능한 사업 발굴 등의 대책 마련도 필요한 실정이다.

더불어 재단 설립 이후 단순한 지역문화시설 관리 위주의 운영이 되지 않도록 해야 한다. 따라서 재단 설립 후 유네스코 창의도시 기반 구축과 문화도시 지정사업 추진 등 다양하고 특색있는 콘텐츠를 발굴하고 각종 공모사업을 통해 문화관광산업의 역량을 강화해 문화예술 수요에 대응하는 한편 문화서비스 질 향상에 노력해야 할 것이다. 

행정과 재단의 관계 정립

한국문화예술위원회의 「지역문화재단의 운영성과 분석 및 역할 재정립 방안 연구(2011)」에 따르면 지방자치단체와 지역문화재단 간의 관계 형성 행태에 대해 ‘일방적 상하 행정 전달 관계’가 가장 큰 문제점인 것으로 지적됐다. 그 다음으로는 ‘일방적 상하 정책 및 사업 전달 관계’였고, ‘행정 분야에서의 기능적 파트너십’이었다. 실제로 기초자치단체 문화재단의 경우에는 ‘일방적 행정과 정책의 상하 관계’인 것으로 나타나 정치적인 간섭을 더 많이 받고 있는 것으로 나타났다.

지역문화재단의 발전 장애 요소로는 ‘간섭에 따른 문화행정 자율권의 부족’이 가장 많았고, 그 다음으로는 ‘문화공무원의 지역문화예술 이해 부족’, ‘지역문화예술 전문행정인력 부족’이었다. 이 같은 조사를 통해 지역 대부분의 문화재단들이 지방정부의 간섭에서 벗어나지 못하고 있으며, 독립적이고 전문적인 운영을 위한 방안 모색이 절실한 것으로 나타났다.

지역문화재단에 대한 행정직 공무원의 파견 근무는 불가피한 측면이 있다. 하지만 문화재단의 업무 특수성에 대한 이해 부족은 물론이고 공무원 순환보직으로 인해 장기적인 시간을 요하는 업무와 진행에 필요한 문화정책 수행이 힘든 현실이다.

특히 예산 확보를 위한 지자체와의 네트워크나 감사 등의 행정업무 절차에서 행정이 가지는 비중이 큰 상황에서 불가피한 부분도 있다. 하지만 재단 업무의 특수성을 이해하기 위한 매뉴얼의 작성 등을 통해 행정과 재단의 바람직한 관계 설정은 물론 행정의 지나친 간섭에 대한 지방의회의 상시적인 감시와 감독체계를 구축하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다. 

재단의 정체성 확보와 역량 강화

진주문화관광재단의 비전과 방향 그리고 전략은 향후 재단의 미래를 결정짓는 중요한 요소이다. 따라서 추상적이고 성과주의적인 의도를 드러내는 수준이 아닌 구체적이고 실현가능한 맥락을 견지해야 한다.

진주문화관광재단의 비전은 ‘서부경남·진주 문화관광부흥 혁신 거점기관’이며, 방향은 ‘문화진흥 및 문화자치 실현·문화관광산업 역량 강화 및 일자리 창출·문화관광 공동체 및 협치체계 구축’이다. 이를 실현하기 위한 전략으로는 ‘정책기획 역량 및 시민 맞춤형 정책’, ‘4차산업 적용 및 창조적 콘텐츠 발굴’, ‘문화관광기관, 단체, 시민과의 상생형 협력’이다.

전국 각지 재단의 설립이념과 비전을 살펴보면 대부분 재단들의 공통점이긴 하지만, 실로 추상적이면서도 실현가능성을 의심케 하는 거창한 목표를 내세우고 있다. 물론 다 그런 것은 아니다.

광명문화재단의 설립이념은 ‘함께 하는 시민 웃는 광명’이다. 비전은 ‘문화예술로 시민이 행복한 광명’이며, 목표는 ‘지역문화예술 진흥과 지역문화예술 균형발전’이며, 세부목표는 ‘문화예술활동 기반 조성, 문화예술 창작 및 향수 활동 지원’이다.

부산문화재단의 미션은 ‘부산시민의 삶을 풍요롭게 하고 부산을 창의와 품격을 갖춘 문화도시로 변화시킨다’이며 설립목적은 ‘문예창작, 학예진흥의 지원을 통해 지역문화예술을 활성화하고 지역문화의 정체성 확립을 목적으로 한다’이다.

화성시문화재단의 비전은 ‘지속가능한 화성, 지역문화예술생태계 조성’이며, 미션은 ‘문화예술로 연결되는 도시 화성’, 핵심가치는 ‘지역예술 창조역량 강화, 매개역량 강화, 시민 문화주체 역량 강화’이다.

고양문화재단의 비전은 ‘고양시민의 삶과 문화를 잇는 든든한 다리’이며 미션은 ‘고양시민 문화복지 구현과 고양시 문화예술 진흥’이다. 

경기문화재단의 미션은 ‘문화로 가꾸는 살기 좋은 경기도’이며, 비전은 ‘일상이 문화로, 예술이 일상이 되는 문화시민 구현’이며, 전략으로는 ‘창의, 일상, 공존, 혁신’을 핵심가치로 4개의 정책목표와 12개의 정책 과제를 설정해 놓고 있다.

사실 재단이 추구하는 목표 단위가 거대하다는 것은 기본적으로 세부계획에 대한 기대치가 그만큼 적어 진다는 것을 의미한다. 동시에 지역사회에 대한 연구를 통해 미래지향적인 사업추진이나 예술진흥을 통한 지역문화사업의 특성을 마련하기 위한 노력이 상대적인 취약성을 가질 가능성도 높다.

재단의 비전이나 방향, 전략에 비해 재단의 행정체계는 지역의 문화정책을 수립하고, 지역의 문화예술 자원을 집결해 특화된 사업을 전개해 나가는 조직 구조가 아니다. 더군다나 재단의 구성원들이 행정 업무의 기술 습득이 어려워 일정하게 행정 인력과의 파트너십을 형성하는데도 어려움이 있다.

이에 따라 재단의 민간 전문인력이 전문성을 확보하지 못한 채, 오히려 더욱 관료적인 관행을 그대로 받아들이고 시행하는 경우가 비일비재한 것도 사실이다. 행정보다 재단의 인력이 오히려 간섭하려 드는 상황이 적지 않다는 것이다.

재단의 정체성 확보와 역량 강화는 진주문화관광재단의 미래를 결정짓는 중요한 요소이다. 추상적이고 상징적인 재단의 미션과 비전에 얽매이기보다는 재단의 본연적 역할 수행에 충실한 진주문화관광재단이 되어야 한다.